煤炭和火电，受价格与成本上的上下游联动，在现实中呈现为"市场煤、计划电"的"顶牛"矛盾。这一矛盾始于2002年的煤炭市场化探索。彼时实行价格双轨制后，政府对用于发电的动力煤试行市场定价(两年后逐步取消电煤政府指导价)，煤炭价格步入市场化阶段;然而，电力价格一直由政府核定。2000年以来，由于煤价的两度暴涨暴跌，不是"电企巨亏，煤企巨盈"，就是"电企巨盈、煤企巨亏"。
为了梳理这个矛盾，理顺上下游关系，实现能源的安全、稳定供应和行业可持续发展，“煤电联营”这一概念被提出并开始出台各项政策推行。
2016-2019年，国家层面先后三次发文，要求深入推进煤电联营相关工作，2019年还专门确定了首批重点项目名单，涉及2826万千瓦煤电项目及相应配套煤矿。在此引导下，虽然地方上也纷纷出台区域性政策，鼓励支持煤电联营发展，但执行效果欠佳，“煤电顶牛”的问题仍然存在。
